所以，在针对国家机关及其组成人员设计宪法监督制度时，违宪责任问题基本不是障碍了。

[33]就当时的法制建设实践来看，上述领导人的讲话很大程度上对1954年宪法相关条款的缺失进行了有效补充。首先，基本反映了制定时期的时代特征。

通过比较五个宪法（文件）文本的中央与地方关系条款的演变轨迹可知，虽然存在不断发展的趋势，但其在内在结构上并无明显的改变。1975年宪法对《共同纲领》中充分发挥中央和地方两个积极性的回归，1978年宪法在序言部分对台湾问题的首次涉及，都使得这两部宪法在整体评价不高的同时又在一定程度上延续了我国宪法文本中央与地方关系条款的发展趋势。第二，要彻底改变对中央和地方事权列举近似或雷同的现象，这是当前伪共享事权畸多的规范根源。这是由于在三类特殊地方中，当时仅有民族区域自治有过良好的制度实践。而现行的1982年宪法经过数次修正完善，在充分吸收和总结前面四部宪法（文件）经验得失的基础上，业已成为我国制宪领域之集大成者。

在形式和内容上，1978年宪法纠正了1975年宪法相关条款的一些不足，并在合理性上呈现出向1945年宪法回归的趋势，如重新对国家立法机关、权力机关的职权进行系统列举，恢复对司法机关地位的部分确认等。[24] 也有观点认为，当初大区制的建立或许本身就是中央从基层上收权力的第一步，因为中国革命走的是农村包围城市的道路，其政权和军事力量都是在各个根据地独立发展起来的，各路大军统帅是党政军一手抓的地方‘诸侯，是一些说一不二的魅力型领导人。中国政府间的契约精神则有待提升，约定俗成的规定并未被严格遵守，这给社会稳定带来一定风险。

对政府间合作的风险控制不能求全责备，每个地方都有发展目标和利益诉求，各方平等协商亦要有过程。联邦、州、地方之间顺畅沟通，中西部的跨州铁路顺利建设，促成了西部乃至美国整体的繁荣。不把鸡蛋放在一个篮子里，否则一旦单个地区受损，将会影响全局。若不遵守契约或出现异动则不利于增进信任。

各地生态环境迥异，风险控制模型也不易建立。政策很少能保持最初被采纳时的形式。

地方政府要实现中央设定的目标，也要调整自身以利于自身发展。即便北京区域内的资源配置也极不均衡，三环内和六环外境遇悬殊，这种以中心为中心，除了中心外其他别无长物的状态难以为继。西方国家关注政府风险管理，宪法层面预先明确地方政府间关系，成立专门机构处理危机。在现实操作中，产业结构调整涉及多方利益而推行不易。

要实行复合式协同治理，建构跨区域协调机制，降低环境恶化的风险，提高地方政府间合作的积极性，提升区域总体竞争实力。区域发展若缺乏契约精神，合作会难有成效。行政系统存在隶属关系，地方政府之间相互依赖，行政部门间彼此合作，形成多方关联的政策网络。相邻区域是共生共荣的关系，但多个地方的政策目标各不相同、信息沟通不顺畅、互相之间不信任、市场环境不兼容，甚至在环境保护方面以邻为壑、在贸易投资方面互设壁垒、交通运输各谋其政，造成发展规划自说自话、经济体系互相掣肘、文化产业彼此竞争的境况，不利于总体发展。

从区域协同发展来讲，垃圾处理、消防、急救等可以联合处理，避免产业重复建设和促成多方联合。区域联盟系指在不同管辖权之中，跨越现有行政辖区的限制，藉由共同分担责任为基础的合作性组织。

同区域的产业结构要长远谋划，地方政府间实现有效联动。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展，对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息，应打破行政隶属的鸿沟，启动风险预防机制，形成整体协同的风险控制体系。

【注释】 [1]崔艳武：政府公共事务风险管理国际经验综述及趋势研究[J].标准科学，2013（2）：13. [2]胡适：联省自治与军阀割据[N]努力周报，1922-9-10. [3]胡春惠：民初的地方主义与联省自治[M].北京：中国社会科学出版社，2011:56. [4]古德诺：解析中国 [M].北京：国际文化出版公司，1998:96. [5]王名扬：美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005:174. [6]金东柱：国家均衡发展战略远景[N].人民日报，2007-8-22（15）。四、小结 深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，地方政府间合作的风险控制是评价指标之一。2012年暴雨揭出城市规划和基础建设的问题，还暴露出京津冀各怀心志、协同不力。自然灾害的发生并无地域之分，要从最大公共利益角度协调多方力量，利用系统工程技术集成信息、人力等资源，建立信息采集点和实现提前预警，迅速处理危机和维护社会稳定。解决办法不能是头痛医头脚痛医脚，而应促进跨区域的资源环境整合。如中央与香港订立的基本协议就是一国两制，成功会形成示范效应。

我国可将政府风险管理提升到国家战略高度，制定国土空间整体规划，降低政府间合作的政治经济风险。一家独大会产生资源利用相差悬殊、科技产出利益并未均沾、基础设施天壤之别、区域产业布局贫富不均。

政府间合作处于复杂社会环境中，风险不容小觑又并不直观，无法用资产清查、财务报表等形式查验。[7]各级政府的目标并不一致，中央从宏观角度制定总体目标，协调各方利益。

区域联动发展受诸多复杂因素影响，细微变化可能引起蝴蝶效应而难以收场。因而要实现多方信息共享和风险共担，力求将损失降至最低。

北台区域推进委员会经历如马英九首倡、各地自主联合等，合作之路并非一路顺畅。逐步建构跨部门的协同沟通，制定长期规划，而后分工协作，打破跨区域鸿沟和防止权力滥用。[10]这就要对合作周期内的风险进行控制，步骤是：合作前期的风险控制，合作中的风险控制，合作后的风险控制。（四）区域整体发展的诉求 国家意志的落实，公共方案的执行，除了中央规划之外，更重要的是各层级政府的协力推动。

各方目标和利益并不一致，在合作之初缺乏了解，何时坚持政策不变，何时必须做出修正，什么情况要终止合作？假设两地订立共同治理空气污染的合同，一地财力不支或预算超标，另一方是继续遵守契约、还是撕毁协议？这必须要做出抉择。（二）资源环境优化的需要 区域发展依靠系统资源的分布均衡，要有环境保护的协同效应。

我国要理顺政府间关系，制定统一标准规范行为，不能仅倚靠行政命令行事。合作过程固然存在诸多不可预测因素，总要降低风险以维护公共利益。

建构政府间平等对话的政策网络，破除行政区划的束缚，在经济发展、环境保护、产业转移、文化转型等方面达成共识，这对区域协同发展有所裨益，利于民众之福祉。其途径如下：行政体系内部进行风险控制，整合政府系统资源。

区域间资源互换应基于平等原则，高压下的资源被动输出不可持续。宪法尚未对中央与地方之间关系作出界定，更遑论明确地方之间关系的法律，地方政府间合作的氛围先天不足。再如京津冀同处一地，首都周边却形成奇特的贫困带。建立风险评估机制，政府网站兼容互包，及时获知信息和迅速补救。

关键在于承认差异和促进沟通、实现因势利导和持续有效监管，推动区域综合发展。即便是发改委牵头合作却难以撬动阻力，各方因分歧过大而难有效果。

建立区域联盟，实现总体联动发展。追溯历史，清末默认地方享有一定自治权，可以视作中央与地方的契约，后来以各种名义剥夺地方财权，引起地方督抚的反抗而间接亡国[3]。

在推翻封建帝制的过程中，地方政府宣布独立而赢得主动。建立风险控制模型，广布监测点提前预知风险，做到防患未然。